Pour assurer un contrôle effectif et permanent des mesures prises pendant l’état d’urgence, la commission des Lois de l’Assemblée nationale, a demandé, lors de sa réunion du mercredi 2 décembre 2015, que celle-ci soit dotée, pour une durée de trois mois, des compétences attribuées aux commissions d’enquête, conformément à l’article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

Aucune opposition n’ayant été formée dans les délais prévus par l’article 145-3 du Règlement de l’Assemblée nationale, cette demande est considérée comme adoptée.

La commission des Lois de l’Assemblée nationale dispose désormais de pouvoirs supplémentaires. Toute personne dont elle jugera l’audition utile devra déférer à sa convocation. Avec mon co-rapporteur Jean-Frédéric POISSON député de « Les Républicains », nous pourrons mener des investigations sur pièces et sur place, et nous serons habilités à nous faire communiquer tous documents de service.

Ces prérogatives complètent celles de la loi du 20 novembre 2015, qui a prévu que : « L’Assemblée nationale et le Sénat sont informés sans délai des mesures prises par le Gouvernement pendant l’état d’urgence. Ils peuvent requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l’évaluation de ces mesures ». Elles s’exerceront sous réserve du respect du principe de la séparation de l’autorité judiciaire et des autres pouvoirs.

La commission des Lois est ainsi en mesure de procéder à une veille parlementaire continue tout au long de l’état d’urgence et de recueillir toutes informations nécessaires pour dresser ensuite le bilan de l’action du Gouvernement en la matière.

Lors de l’examen parlementaire de la loi prorogeant l’état d’urgence, la Commission des Lois a unanimement adopté un amendement créant un nouvel article 4-1 dans la loi de 1955 installant le Parlement comme autorité de contrôle durant toute la durée de l’état d’urgence. Par la suite, l’Assemblée nationale et le Sénat ont conforté cette perspective.

L’ambition était ainsi de conférer au Parlement un pouvoir de contrôle étroit et constant sur les mesures adoptées et appliquées par l’exécutif en ce temps de crise.

Sur ce chemin démocratique, le Premier ministre, ainsi que le ministre de l’Intérieur ont d’ores et déjà pris l’initiative de renouveler avec la voie qui a été partiellement tracée par Michel Rocard dans un autre contexte puisqu’il s’agissait alors de la Guerre du Golfe, en recevant les présidents des groupes politiques des deux chambres pour leur exposer les manœuvres opérées.

Guy Carcassonne soulignait qu’ « il ne suffit pas de donner des pouvoirs à l’Assemblée, encore faut-il les députés qui les exercent ». Aussi, je vous propose aujourd’hui une architecture de contrôle parlementaire ambitieuse et inédite.

Avec Jean-Frédéric Poisson, vice-président de la Commission des lois et co-rapporteur d’application du texte prorogeant l’état d’urgence, nous allons mobiliser ainsi tous les pouvoirs mis à la disposition des parlementaires, tant ceux créés par la loi de 1955 que ceux prévus dans le règlement de l’Assemblée nationale, pour qu’un contrôle effectif et permanent des mesures prises pendant l’état d’urgence soit exercé.

Ainsi, pour la première fois depuis le début de la Vème République, la commission des Lois va se voir doter des prérogatives attribuées aux commissions d’enquête, ainsi que le permet l’article 5 ter de l’ordonnance de novembre 1958.

1. L’organisation des travaux

Les deux rapporteurs chargés de ce suivi auront ainsi la faculté d’exercer « leur mission sur pièces et sur place. Tous les renseignements de nature à faciliter cette mission doivent leur être fournis. Ils sont habilités à se faire communiquer tous documents de service ».

La commission des lois leur donnera mandat pour que les informations qu’ils jugeront utiles de diffuser sur le sujet soient publiées « au fil de l’eau », après consultation des services enquêteurs. Cela permettra de nourrir chaque semaine en données statistiques un espace dédié sur le site internet de l’Assemblée et, toutes les trois semaines, de réaliser une communication de synthèse devant la commission.


2. Contenu de la démarche de contrôle

a) Objectif poursuivi

Le contrôle parlementaire se veut innovant. Sans préjudice du travail classique d’analyse a posteriori de l’action du Gouvernement qui conduira à en dresser le bilan, il consistera à mettre en place une veille parlementaire continue tout au long des trois mois. Quoique concomitante de l’action des pouvoirs publics, il s’agira donc de favoriser, en temps réel, le regard de l’Assemblée sur les services auxquels ont été consentis temporairement des pouvoirs particuliers et ainsi prévenir, le cas échéant, tout risque d’abus.

Ce mode opératoire permettra ainsi à la commission des Lois d’évaluer la pertinence de l’application de l’état d’urgence, en délivrant une analyse technique et statistique complète ainsi qu’objective des procédures mises en œuvre, en évaluant les bénéfices retirés (sécurité publique, procédures judiciaires, renseignement) des mesures exceptionnelles, et en adressant, le cas échéant, des préconisations au Gouvernement dans le but, soit de renforcer l’efficacité du dispositif, soit de mieux garantir les libertés publiques.

b) Méthode proposée

Le contrôle conjuguera un suivi hebdomadaire de données relatives à la mise en œuvre de l’état d’urgence et une réflexion plus approfondie sur certaines thématiques.

Ainsi, dès l’entrée en vigueur du dispositif, cinq tableaux de bord thématiques seront institués et actualisés chaque semaine, grâce à une remontée quotidienne d’informations fournies par les ministères de l’Intérieur et de la Justice : le suivi des procédures exceptionnelles de l’état d’urgence, leurs suites judiciaires, leurs suites administratives, les recours intentés contre elles ou contre leurs suites, et le suivi par la presse de l’état d’urgence.

En complément de ce suivi hebdomadaire et grâce aux données ainsi collectées, le contrôle sera complété, à partir du début du mois de décembre, par un travail d’enquête et d’information portant sur plusieurs thématiques déterminées en fonction des premières analyses des données fournies. Les outils de travail habituels d’une commission d’enquête seront alors mobilisés : auditions, demandes de pièces, contrôles sur place et/ou déplacements sur certaines zones, envois de questionnaires, etc.

Enfin, directement sollicité, le Défenseur des droits a accepté de mettre en alerte ses 397 délégués territoriaux afin de transmettre des informations utiles à la commission. Ceux-ci recevront les éventuelles réclamations des citoyens concernés par une mesure et communiqueront les éléments indispensables à une exploitation (date et heure des faits, lieu des faits, description précise et chronologique des faits, précisions sur les démarches éventuellement entreprises préalablement par le réclamant et suites données…).

Parallèlement, la Commission nationale consultative des droits de l’Homme (CNCDH) a été contactée pour conduire un travail de sensibilisation auprès des associations représentées en son sein pour, là encore, faire parvenir aux rapporteurs tous les éléments qu’elles pourraient juger opportuns.
Enfin, évidemment les parlementaires – qui devraient être régulièrement informés par les préfets comme le ministre de l’Intérieur en a accepté le principe – auront la faculté de faire remonter des observations.

3. Le calendrier des travaux

Les travaux se poursuivront tout au long du mois de janvier et intégreront, à la fin de la période, une audition du ministre de l’Intérieur.
Le bilan prendra la forme d’un rapport définitif susceptible d’être débattu à l’occasion d’une séance dédiée dans le cadre d’une semaine de l’Assemblée nationale consacrée au contrôle parlementaire.

Eléments demandés pour la perquisition administrative

Date et Heure de début
Adresse, code postal
Nature du local : par destination, afin d’isoler les locaux professionnels, d’habitation, etc.
Autorité décisionnaire : service demandeur
Origine du ciblage : il s’agit de déterminer l’élément déclencheur de la perquisition. Dans le cas où celui-ci est une demande ou une information émanant d’un service (de sécurité ou de renseignement), il convient de préciser lequel. Si la décision fait suite à un témoignage, à une audition, à une précédente perquisition ou à l’exploitation des techniques de renseignement ou de données numériques saisies, il convient également de le préciser.
Unité en charge et effectif mobilisé
Saisie : si oui, préciser.
Exploitation de données numériques : dans le cas où du matériel informatique est saisi, ou non
Personne présente : il s’agit notamment de préciser le lien de la personne non seulement avec le local, mais aussi avec l’enquête en cours (préciser laquelle).
Infraction relevée

Eléments demandés pour l’assignation à résidence :

Date et Heure de début
Plage horaire d’assignation à résidence
Nombre de pointages prévus
Adresse
Code postal
Lieu de l’assignation (notamment si autre que domicile)
Autorité décisionnaire : service demandeur
Origine du ciblage
Unité en charge et effectif mobilisé
Motifs invoqués
Bénéfices induits

Dans ses « Considérations sur le gouvernement de Pologne », Jean-Jacques Rousseau écrivait que « tout Etat libre où les grandes crises n’ont pas été prévues est à chaque orage en danger de péril ».

Il faut donc se féliciter que notre droit public ait prévu une réponse adaptée afin de faire face à des situations exceptionnelles.

En effet, tour à tour le constituant, le législateur et le juge ont chacun défini des solutions graduées proportionnées à la gravité et à la nature même de ces crises.

L’état d’urgence est l’une de ces possibilités qui nous permet d’affronter avec cette « détermination froide » évoquée par le Président de la République, le moment exceptionnel, au sens premier du terme que nous traversons.

Aucun d’entre nous n’envisageait, au début de cette législature, d’avoir à le vivre.

Aucun d’entre nous n’a été élu en pensant qu’il aurait un jour à se prononcer sur une situation aussi difficile.

Pourtant aucun d’entre nous, n’aura d’hésitation au moment de voter ce texte qui sort radicalement de l’ordinaire.

Comme vous avez, M. le Premier ministre évoqué son contenu, cela me permet de me concentrer sur les trois points qui ont fait hier soir consensus au sein de la Commission des Lois et qui ont ainsi construit un cadre qui, outre son caractère provisoire, respecte pleinement les impératifs de nécessité et de proportionnalité.

1 – En adoptant ce projet de loi nous nous adaptons à une situation dramatique tout en ménageant les règles habituelles de l’Etat de droit et les libertés publiques.

Si je ne partage pas toujours l’intégralité de leur raisonnement, je suis toujours très sensible à la qualité de la pensée de Giorgio Agamben ou de Mireille Delmas-Marty.

Tous deux nous ont révélé la voie périlleuse, ce véritable précipice que les démocraties se doivent d’éviter : nous ne devons pas participer à la généralisation de l’état d’exception qui aboutit à la négation de toute idée de droit, au risque de l’arbitraire.

L’Etat de droit ne peut pas être une donnée à éclipse.

Il n’est pas une situation avec laquelle on peut s’accommoder.

Il est notre seul horizon, il doit être notre seule règle.

Or toute entaille qu’on lui infligerait, si elle venait à satisfaire notre émotion endeuillée, finirait par distiller un poison plus puissant : celui de l’arbitraire.

L’arbitraire, c’est subir une loi qui n’a pas recueilli le consentement des représentants du peuple.

L’arbitraire, c’est ignorer la portée de la règle, son application réelle, ne plus avoir confiance en son caractère protecteur.

L’arbitraire, c’est instaurer la crainte au quotidien pour chaque citoyen et non pas seulement pour les terroristes.

L’arbitraire c’est, par exemple de déposséder les juridictions de tout pouvoir en matière de répression anti-terroriste pour le confier à des commissions militaires spéciales comme le firent en 2001 les américains.

En fait, céder à la tentation de l’arbitraire, ce serait sacrifier ce qui constitue notre raison d’être, ce serait piétiner ces valeurs dont la France s’est toujours voulue la protectrice dévouée et inflexible. Ce serait nous perdre.

Ce serait surtout tomber dans le piège que nous tendent les marchands de terreur.

Nous ne leur ferons pas ce cadeau, jamais.

Voilà pourquoi je suis aujourd’hui un rapporteur serein : les mesures que nous allons décider ne dureront qu’un temps limité.

Atténuer la réalité serait mentir mais elles sont aussi temporaires.

Elles ne se comprennent que dans leur obsolescence programmée.

En outre, elles ne suspendent pas l’application des lois en vigueur, les voies de recours traditionnelles… c’est-à-dire les modes d’expression de l’Etat de droit.

Nous créons ici les conditions pour que la démocratie demeure envers et contre tous, sans qu’elle soit mise entre parenthèses.

2 – En approuvant ce texte, nous faisons disparaître une des dernières traces d’un passé peu glorieux.

Ce vote est passé presque inaperçu hier soir et je veux y revenir.

Par l’adoption d’un amendement, la Commission des Lois a définitivement supprimé la possibilité de recourir à une justice militaire en période d’état d’urgence.

Ce faisant, nous avons achevé l’œuvre de François Mitterrand et de Robert Badinter.

Ce dernier, dès le 17 juillet 1981, et pour sa première prise de parole devant l’Assemblée nationale en qualité de Garde des Sceaux, avait défendu la suppression de la Cour de Sûreté de l’État.

Un an plus tard, la loi du 21 juillet 1982, portée par le même ministre de la Justice, supprimait les Tribunaux permanents des forces armées.

En moins d’un an (et en moins de deux mois pour la première), la majorité d’alors rejetait avec raison les stigmates d’une époque révolue où l’arbitraire pouvait passer pour une marque de volonté politique.

Il restait une scorie que les drames d’aujourd’hui nous permettent de faire disparaître à jamais.

Les arguments utilisés à l’époque résonnent toujours aujourd’hui avec une force particulière.

Robert Badinter stigmatisait une « justice politique permanente d’exception », une « intrusion intolérable du pouvoir exécutif dans le pouvoir judiciaire » et l’institutionnalisation de l’exception.

Le rapporteur Philippe Marchand y ajoutait d’ailleurs des arguments d’inconstitutionnalité.
On ne peut que souscrire à un raisonnement qui 35 ans plus tard reste toujours aussi pertinent.

La démocratie est aussi un chemin et toutes les raisons du monde ne parviendront jamais à expliquer qu’on laisse des militaires juger des civils en temps de paix.

Et c’est précisément parce que nous ne souhaitons pas créer un régime d’exception mais doter l’Etat d’armes à usage exceptionnel que nous devions supprimer cet archaïsme.

3 – En confiant des pouvoirs renforcés au pouvoir exécutif, le parlement va parallèlement décider d’accroitre sa capacité de contrôle.

La place des assemblées fut un sujet évoqué, dans cet hémicycle, en 1985 puis en 2005.

Les parlementaires l’avaient réclamé en 1985 et avaient réitéré leurs vœux vingt ans plus tard.

A chaque reprise, le Gouvernement s’y était déclaré ouvert.

Mais les textes adoptés le 25 janvier 1985 et le 18 novembre 2005 n’en portaient que très marginalement la trace.

Tel ne sera pas le cas de l’actuel projet de loi.

Nous nous montrons aujourd’hui beaucoup plus ambitieux.

En effet, sur ma proposition la Commission des Lois a unanimement adopté un amendement installant le Parlement comme autorité de contrôle durant toute la durée de l’état d’urgence.

Nous entendons ainsi conférer au Parlement un pouvoir de contrôle étroit et constant sur les mesures adoptées et appliquées par l’exécutif en ce temps de crise, qui par définition emporte des limitations des droits et libertés.

Ce vote rappelle aussi fermement que l’état d’urgence comme tout état d’exception ne doit durer que durant le seul laps de temps nécessaire.

Sur ce chemin démocratique, la voie a été partiellement tracée par Michel Rocard dans un autre contexte puisqu’il s’agissait alors de la Guerre du Golfe.

  • Chaque semaine, votre prédécesseur recevait les présidents des groupes politiques des deux chambres pour leur exposer les manœuvres opérées.
  • Au total durant l’hiver 1990-1991, Michel Rocard organisera 27 rencontres à Matignon avec les différents représentants des groupes.
  • Il choisissait de leur révéler beaucoup et l’honneur de chacun fut de refuser les querelles politiques au profit des intérêts de la Nation.

Aujourd’hui, nous pouvons nous inspirer de ces pratiques et avec Jean-Frédéric Poisson, vice-président de la Commission des lois et rapporteur d’application de ce texte, nous vous faisons ces quelques propositions :

  • Que chaque semaine, à date fixe, le gouvernement puisse réunir les présidents des groupes politiques et ceux des commissions compétentes afin de leur exposer la nature des mesures prises, leur effectivité et leur efficacité.
  • A charge de ceux-ci de relayer l’information au sein de leurs instances respectives, de poser les questions jugées nécessaires et de requérir les informations manquantes.
  • Que chaque quinzaine, la Commission des Lois pourrait publier un rapport de contrôle nourri des informations que la loi du 18 décembre 2013 portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale a prévu de mettre à la disposition des parlementaires en ces domaines.
  • Qu’à échéance de l’état d’urgence, une séance de questions au Gouvernement soit consacrée à ce sujet.

Mr le Premier ministre, je sais que vous serez attentifs à ces propositions, car nous partageons la conviction que la loi est, avant tout, l’expression de la volonté générale et non pas que l’expression d’une nécessité imposée par la réalité.

M. le Premier ministre, mes chers Collègues, nous œuvrons aujourd’hui pour la démocratie, laquelle ne peut s’épanouir lorsque nos concitoyens craignent pour leur vie et redoutent des actes barbares.

Plus que jamais, nous devons unir nos efforts.

Plus que jamais nos concitoyens attendent de nous des réponses fermes, efficaces et respectueuses de nos institutions.

C’est avec assurance que j’affirme aujourd’hui que nous répondons à leurs attentes.

Le député de « Les Républicains » vient de commenter la situation calaisienne.

Pourquoi choisit-il de remettre en cause les forces de l’ordre alors qu’il conviendrait de saluer leur travail ?

M. E. Ciotti devrait savoir que les 1800 personnels de police et de gendarmerie déployées à Calais mènent un travail sans relâche.

Il devrait se rappeler les éléments transmis la semaine passée par le ministre de l’Intérieur lors du débat budgétaire pour 2016 et notamment l’efficacité dans le démantèlement des filières criminelles de passeurs : 26 filières démantelées à Calais depuis début 2015.

Il devrait reconnaître que tout est mis en œuvre pour garantir à la fois la sécurisation de la frontière, celle du campement et celle des Calaisiens.

Sa déclaration témoigne encore d’une navrante irresponsabilité parce que le gouvernement, dans un contexte de crise migratoire exceptionnelle, agit avec maîtrise et déploie des solutions concrètes, sur le plan de la sécurité comme sur le plan humanitaire.

Comment peut-il sciemment passer sous silence le fait que plus de 1500 reconduites de migrants économiques ont été enregistrées depuis le début 2015 à partir de Calais et ses environs.

Sait-il que 2000 demandes d’asile ont été déposées à Calais sur la même période, par des personnes en besoin manifeste de protection internationale ?

Ignore-t-il que ces personnes sont ainsi entrées dans la procédure d’asile et sortis de Calais ?

Faut-il encore rappeler que plus de 1000 personnes supplémentaires ont été mises à l’abri depuis 15 jours dans des centres d’accueil et d’orientation où elles sont accompagnées pour reconsidérer leur projet migratoire en Grande Bretagne ?

Irresponsabilité enfin dans la demande absurde d’évacuer le campement de Calais dans un grand geste viril (comme cela a été fait pour Sangatte) sans mettre les solutions en face.

M. Ciotti propose donc, à rebours de la politique qui est conduite, de disperser les migrants sans maîtrise, et sans se préoccuper des conséquences humanitaires ou sécuritaires qui en résulteraient.

Comme si démanteler Calais allait effacer l’existence de ces personnes.

La situation à Calais, la protection des Calaisiens, la crise migratoire appellent responsabilité et maîtrise, c’est-à-dire mieux que ces gesticulations de courte-vue et ces slogans qui font fi de la réalité et des politiques conduites.

La Charte européenne de l’autonomie locale a été ouverte à la signature des 47 Etats membres du Conseil de l’Europe le 15 octobre 1985, et est entrée en vigueur le 1er septembre 1988. Son but est de garantir la protection des droits des collectivités territoriales face au pouvoir central. La France fut l’un des tout premiers pays européens à la signer – elle le fit dès le 15 octobre 1985. Une fois le texte entré en vigueur en 1988, il revint au Gouvernement Rocard de préparer le projet de loi d’approbation. Celui-ci fut soumis au Conseil d’Etat qui, le 15 décembre 1991, rendit un avis défavorable. La Charte, soulignait-il notamment, contient certaines stipulations qui, en raison de leur ambiguïté, pourraient être sources de revendications politiques et de contentieux juridiques. Au-delà, l’accent était mis sur la radicale incompatibilité du texte européen avec la tradition institutionnelle de notre pays.

Ainsi fut sifflée la fin de la partie, au grand soulagement de beaucoup, pour qui la notion d’« autonomie locale » sentait le souffre communautariste au moins autant que celle, mettons, de « langues régionales ». Le Conseil d’Etat avait tranché, et il était bien commode pour tous les acteurs politiques qui voulaient voir dans la Charte le ferment de quelque désintégration nationale de se réfugier derrière cette « expertise éclairée » si providentielle…

Sauf que, dans le même temps, le texte était adopté en masse par les Etats membres du Conseil de l’Europe… Vers le milieu des années 2000, la position de la France devint franchement intenable. A l’exception d’elle-même, l’ensemble des pays de l’Union avaient en effet ratifié la Charte, ainsi que 42 des 47 pays du Conseil de l’Europe.

De guerre lasse, le Gouvernement Raffarin dut alors se résoudre à faire part de son intention de relancer le processus, ce qui aboutit, le 1er décembre 2004, au dépôt d’un nouveau projet de loi d’approbation. Il fallut néanmoins attendre encore un an et demi avant qu’enfin, celui-ci soit adopté par le Parlement (30 juin 2006), sans que quiconque, semble-t-il, ne se soit cette fois ému des éventuelles réserves qu’aurait pu formuler le Conseil d’Etat… Tout juste s’efforça-t-on de sauvegarder les apparences en avançant que le contexte juridique avait évolué depuis 1991. La vérité est que le temps n’était plus aux arguties soulevées quinze ans plus tôt, l’image dégradée de la France en Europe exigeant une réponse politique adaptée. La pression internationale était telle qu’il ne pouvait plus être question de tergiverser plus longtemps. En fin de compte, nécessité fit loi.

Entre la signature par la France de cette Charte et sa ratification, il s’est écoulé pas moins de 21 années. Le Conseil d’Etat a certes ralenti le processus mais, en dépit de ses efforts, il ne l’a pas annihilé. C’est heureux. Car si notre pays est réellement en Europe, alors il paraît dans l’ordre des choses que la norme européenne s’y applique dans toute sa plénitude, à l’abri de ces irritantes entraves liées aux préjugés nationaux.

Tout rapprochement entre ces considérations et un événement fort regrettable survenu voici quelques jours au Sénat serait, bien entendu, purement fortuit…

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