Q : Il y a quelques semaines, les projets de lois rétablissant la confiance dans l’action publique ont été présentés. L’examen parlementaire va bientôt débuter. Quel regard portez-vous sur ces projets de loi ? Sont-ils suffisants selon vous ? Des points font-ils défauts ?

JJU : Nos sociétés sont trop complexes et trop étendues pour que l’on puisse les gérer autrement que par le truchement d’une délégation très ample du pouvoir politique à un groupe de représentants. Il est donc vital que la confiance investie dans ces élus soit suffisante. Cette légitime exigence n’a fait que croitre, il est nécessaire d’y répondre. A défaut, la crise de l’autorité, de la légitimité et de la confiance publique ne pourrait que se renforcer. Il est de notre devoir de la conjurer, et ce nouveau texte doit y contribuer. Pour autant, rien ne sera jamais parfait.

Q – En 2013, vous étiez le rapporteur des projets de lois relatifs à la transparence de la vie publique à l’Assemblée nationale. La multiplication des textes sur l’exemplarité des élus est-elle une nécessité, pourquoi ? La période actuelle est-elle davantage propice à une « révolution de la transparence » qu’en 2013?

Jean-Jacques Urvoas : Notre législation est le fruit d’une histoire qui n’a progressé qu’à la suite de secousses politiques. La loi que vous évoquez était une réponse à la funeste affaire Cahuzac, le présent texte fait suite aux déboires présidentiels de F. Fillon. Cela prouve que ces questions sont durables. Comme le disait Joseph Barthélémy le 15 décembre 1921 dans un « rapport à la chambre sur les incompatibilités parlementaires : « le problème des rapports de la finance avec la politique est de tout temps et de tous les régimes » ! Raison de plus pour que l’effort soit constant. Et de ce point de vue j’ai été heureux de lire dans le rapport du 19 décembre 2016 de Transparency International que le bilan du quinquennat de François Hollande « en matière de transparence de la vie publique et de lutte contre la corruption » marqué par « « véritables avancées » était « globalement positif » d’autant plus que 90 % de cet existant vient de la loi du 11 octobre 2013.

Q – Lors de votre cérémonie de passation de pouvoirs avec François Bayrou, vous lui avez indiqué : « Vous aurez à répondre à cette question : jusqu’où le retour à la confiance dans nos institutions impose-t-il la défiance vis-à-vis de ceux qui les incarnent ? ». Pourquoi ? Le combat pour l’exemplarité des élus passe-t-il par nécessairement par une dose de défiance?

JJU : Je me méfie de l’inclination malsaine que certains ressentent à l’édification des piloris ou du sentiment d’extase qu’ils conçoivent à la lumière des bûchers. Personnellement, je ne crois qu’aux progrès du droit c’est-à-dire aux règles, aux procédures, aux institutions qui doivent apporter des garanties d’un exercice impartial des charges publiques. On peut œuvrer pour plus d’éthique et de contrôle sans ouvrir une ère de soupçon généralisé ni méconnaître le respect dû à la vie privée.

Q – Si je me trompe pas, vous rencontrez la garde des Sceaux, ministre de la Justice demain après-midi. Qu’allez-vous lui dire à propos des projets de loi de moralisation (méthode vis-à-vis des parlementaires, contenu, …)? Comptez-vous travailler sur ce texte ?

Je réponds à une invitation. La ministre sait ma disponibilité pour échanger sur tous les sujets qui m’ont passionné pendant le temps où j’ai exercé la responsabilité de garde des sceaux. Et sur le projet de loi en question, j’aurais sans doute l’occasion par exemple de lui suggérer de doter le déontologue de l’Assemblée d’une capacité d’investigation. Aujourd’hui, il n’en dispose pas contrairement aux Commissaires parlementaires à l’éthique aux parlements britannique et canadien.

Q – Le gouvernement a aussi annoncé sa volonté de présenter un projet de loi de réforme constitutionnelle. Est-ce une nécessité selon vous et sur quels points ?

JJU : Bien des sujets justifient en effet un chantier constitutionnel. Evidemment la modification de l’art. 64 sur la place du chef de l’Etat vis-à-vis de l’indépendance de la justice mais aussi la suppression de la Cour de Justice de la République qui cumule les handicaps et encore la transformation du Conseil constitutionnel en véritable cour constitutionnelle.

Q – Le principe d’indépendance de la justice pourrait revenir dans le futur projet de loi constitutionnel. Le chantier de renforcement des pouvoirs de nomination du CSM n’a pas abouti au cours du précédent quinquennat pourquoi ? En raison de postures ?

JJU : Adopté en conseil des ministres le 27 mars 2013, ce texte a été voté par l’Assemblée en première lecture trois mois plus tard, le 4 juin, puis par le Sénat le 4 juillet 2013, mais sa discussion a alors été suspendue par le gouvernement qui estima délicat tout rapprochement en seconde lecture au regard des divergences entre les deux textes. Trois ans plus tard, je suis parvenu à convaincre le Chef de l’Etat et le Premier ministre qu’un compromis était possible. L’Assemblée nationale fut donc saisie et adopta le projet le 26 avril 2016, à 292 voix pour et 196 voix contre. La majorité des 3/5e était atteinte pour un Congrès. Mais des élus, notamment sénatoriaux, qui avaient pourtant voté ces textes et publiquement défendu cette révision constitutionnelle, se rétractèrent, quitte à se contredire. Ce fut à la fois une surprise et une déception. Une surprise, car je pensais que plus personne ne cherchait à contester l’indépendance de l’autorité judiciaire ou à caporaliser le parquet. Et pourtant, à l’occasion de ce débat, sont réapparues des déclarations nostalgiques d’une Justice aux ordres, respectueuse du pouvoir en place et de ceux qui en sont des titulaires. Cela rappelait ceux que l’on appelait avant la Révolution Française « les gens du Roi », qui étaient le bras armé de l’exécutif. Une déception, car ma démarche était celle d’un compromis, soucieux de préserver l’institution des excès du débat électoral. A l’évidence, ce souci d’apaisement n’était pas partagé. Je le regrette donc, car l’adoption de ce texte aurait réglé de surcroît une question statutaire qui pèse, depuis trop longtemps, sur les magistrats du ministère public.

Q – Pour restaurer l’indépendance de la justice, faut-il uniquement revoir le pouvoir de nomination du CSM ou aller plus loin ? Faut-il réécrire les deux premiers aliénas de la Constitution, comme l’a souhaité l’Union syndicale des magistrats dans une QPC récemment rejetée par le Conseil d’Etat?

JJU : Je suis partisan en effet de réécrire les deux premiers alinéas de l’article 64 de la Constitution, lesquels disposent que « le Président de la République est garant de l’indépendance judiciaire » et qu’« il est assisté par le Conseil supérieur de la magistrature » ? Une telle formulation peut légitimement apparaître quelque peu surprenante au regard des exigences de la séparation des pouvoirs. Sur le plan des principes, un système qui institue le chef de l’État en tant que garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire – alors qu’il ne possède aucune attribution spécifique dans ce domaine – tout en ravalant un organe constitutionnel comme le CSM à une simple fonction d’assistance, constitue une curiosité pour bien des observateurs occidentaux. Au demeurant, à mes yeux l’article 5 de la Constitution suffit lui qui dispose que « le chef de l’État assure par son arbitrage le fonctionnement régulier des pouvoirs publics » – dont, par essence, fait partie la justice. Partant, le Conseil supérieur de la magistrature ne pourrait évidemment plus avoir pour fonction d’« assister » le président de la République, comme le prévoit le deuxième alinéa de l’article 64. Il conviendrait de le reconnaitre comme « garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire » et d’en renouveler la composition afin d’assurer la parité entre magistrats et non-magistrats et d’autoriser l’élection comme président d’un membre issu indistinctement de ces deux collèges. Nous n’avons rien à craindre d’une Justice indépendante ; et les thuriféraires de l’Ancien régime devront apprendre à vivre avec leur nostalgie car la démocratie ne s’accommode pas des tentations rétrogrades.

Q – En tant que garde des Sceaux, ministre de la Justice, vous avez engagé une procédure de modernisation du ministère de la Justice et notamment de renforcement de son secrétariat général. Pourquoi ? Le ministère était-il en perte de vitesse pour conduire des projets transversaux, l’organisation précédente manquait-elle d’efficacité ? Le ministère était-il sous administré ?

JJU : Ce fut un chantier ardemment conduit en effet. Il répondait à un besoin exprimé notamment par les magistrats qui sont en droit d’attendre de l’organisation centrale du ministère des réponses à leurs besoins dans les juridictions. Il nécessitait des ajustements administratifs pour accroitre la rapidité de notre action, pour rendre le ministère plus attractif, disposer de la meilleure expertise et ainsi améliorer in fine le service rendu au justiciable. Concrètement il me paraissait nécessaire de renforcer les capacités de pilotage stratégique et de modernisation du ministère pour une approche des sujets plus transversale, d’améliorer le service apporté aux directions et à leur réseau, notamment en matière de ressources humaines et d’informatique et de renforcer la mutualisation des fonctions-support (immobilier, contentieux, achats, informatique, statistiques, etc…), parce que leur dispersion empêche leur pleine professionnalisation et continue à nous fragiliser.

Q – Que répondez-vous aux organisations syndicales qui ont pointé « le manque de concertation » de cette réforme, la « bureaucratisation » engendrée par cette mesure et le renforcement du SG au détriment des directions ?

JJU : A mon arrivée à la chancellerie, le sujet était sur la table depuis 2 ans, il fallait avancer : stabiliser le projet, mener les échanges interministérielles et parallèlement conduire les concertations internes. Cela a été la mission principale confiée au nouveau Secrétaire général que j’ai nommé en août 2016.

La concertation a été conduite sur plus de 2 mois. C’est vrai, à un rythme soutenu, mais les organisations syndicales et les personnels ont joué le jeu, et les réunions de travail et les instances formelles se sont multipliées. Lorsque les syndicats ont demandé que les comités techniques ministériel ou d’administration centrale soient reportés, ils l’ont été. Les échanges ont été riches, le travail intense, mais nous savions tous que nous devions aboutir au printemps 2017, sous peine de voir cette réforme devenir un serpent de mer.
Les mutualisations d’actions ne présentant pas une spécificité particulière s’avéraient insuffisantes. Loin de bureaucratiser cet échelon, cette réforme permettra au secrétariat général d’amplifier les réformes structurelles souhaitées et d’optimiser l’utilisation du budget, par ailleurs en augmentation

Laissons le temps à la réforme de produire les effets et jugeons là à l’aune de ce critère. Le renforcement de l’administration centrale n’était pas, pour moi, un objectif en soi, ce n’était pas un exercice de mécano. C’était simplement la concrétisation d’une conviction : parce que ce ministère occupe dans la société une place centrale, il doit en permanence renforcer son efficacité. C’est dans le même esprit que j’avais fait des moyens du ministère mon unique obsession.

Q – La multiplicité des directions et directeurs d’administration impactait-t-elle l’efficacité du ministère ?

JJU : La question ne tient pas au nombre de directions mais à leur capacité à travailler ensemble de façon harmonieuse, chacune dans son rôle. L’organisation ministérielle ajoutait à la complexité objective de l’articulation entre fonctions transversales et directions de réseau, qui n’est pas propre au ministère de la justice, mais qui s’y exprime avec une intensité singulière, le handicap d’une répartition des compétences à géométrie variable (voire parfois une concurrence de compétences) et d’une gouvernance peu formalisée.

En effet, les fonctions « support » confiées au secrétariat général variaient selon les directions et selon un partage des rôles qui ne permettait pas de définir précisément les responsabilités de chacun ou les modalités d’arbitrage éventuelles. De plus, la gouvernance du ministère, au demeurant souvent peu formalisée, ne permettait pas au secrétariat général de jouer véritablement le rôle qui devait être le sien, que ce soit pour assurer la définition de stratégies ministérielles et veiller à leur déclinaison dans chaque réseau ou pour assurer un pilotage efficace des projets et des actions, dans les domaines où il était regardé comme responsable de leur réalisation

Q – L’efficacité de l’action publique passe-t-elle obligatoirement par le renforcement des secrétariats généraux des ministères ? La réforme que vous avez engagée au ministère de la justice doit-elle également être poursuivie dans d’autres ministères ?

JJU : Mon expertise ne dépasse pas le champ du ministère de la justice…

Q – Dans votre « lettre à un futur ministre de la Justice » en avril dernier, vous affirmez votre souhait d’une loi de programmation de la justice ? Manque de moyens? Dans quels secteurs ? Dans quels buts ?

JJU : Depuis des mois, je ne cesse de plaider pour l’adoption d’une telle loi de programmation. La réalité des juridictions, l’état de nos prisons, la surpopulation qui les affecte, les listes d’attente dans les établissements de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), ne supportent pas d’attendre. Et seul un outil législatif pluriannuel était de nature à répondre à ces besoins. Emmanuel Macron en avait pris l’engagement dans un discours prononcé durant la campagne à Lille, le 14 mars dernier, afin de « donner de la visibilité sur les moyens et les embauches». C’est pourquoi alors j’avais donné mission au secrétaire général du Ministère de préparer tous les documents pour que cette loi de programmation puisse être élaborée avant l’été. Des propositions ont dû être transmises à la fin du mois de mai afin que le ministre puisse procéder à ses arbitrages. J’avais ainsi calculé qu’il était ainsi possible que le Sénat en soit saisi au moment où l’Assemblée commencera à étudier le projet de loi de finances à l’automne. Hélas le Premier ministre a annoncé qu’elle ne serait proposée au parlement qu’en 2018. Or une loi votée en 2018 ne sera applicable qu’en 2019, nous allons perdre 18 mois…

Q – Pensez-vous que les parlementaires pourraient s’engager dans une telle voie comme pour la Défense et l’Intérieur?

JJU – Eu égard à l’importance colossale des besoins, le 2 juin 2016, les deux présidents des commissions des Lois des deux chambres avaient ensemble appelé à la « sanctuarisation » du budget de la Justice dans une loi de programmation afin qu’il soit « à l’abri des clivages politiques ». J’espère que ceux qui viennent d’être élus à l’Assemblée sauront retrouver cet esprit de concorde et pourront avancer.

Cet entretien est publié sur le site du magazine Acteurs Publics.

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